Palestine et Cour Pénale Internationale (CPI): à propos de la récente décision de la Chambre préliminaire

Par: Nicolas Boeglin, Professeur de Droit International Public,

Faculté de Droit, Universidad de Costa Rica (UCR).

Dans une décision fort attendue, adoptée le 5 février 2021, la Chambre préliminaire de la Cour Pénale Internationale (CPI) a décidé que la CPI est compétente pour juger les exactions commises par Israël dans tous les territoires palestiniens, et ce sans aucune exception (voir les communiqués de presse de la CPI en anglais et en français).

Cette décision vient clore une longue étape procédurale et en ouvrir une nouvelle. 

Il semble opportun de rappeler que le processus visant à saisir la CPI de l’examen des crimes internationaux commis sur le territoire palestinien s’est avéré non seulement ardu, mais aussi parsemé d´embûches : et ce depuis la toute première tentative des autorités palestiniennes remontant à l´année 2009, qualifiée par les autorités israéliennes de “terrorisme légal”, une notion originale et inconnue jusqu´alors par spécialistes en la matière (Note 1).

Il est aussi utile d´avoir à l´esprit que l´argument selon lequel la Palestine n´est pas un État, combiné avec celui selon lequel la juridiction de la CPI ne peut s´exercer sur des actes commis par les forces de sécurité israéliennes au vu qu´Israël n´est pas partie au Statut de Rome de 1998, sont des arguments avancés par les autorités israéliennes depuis maintenant fort longtemps : nous verrons qu´en plus de contestables (et contestés, en particulier depuis novembre 2012 pour le second), ces deux arguments garantissent une impunité totale des militaires israéliens pour tout acte commis en territoire palestinien, et ce depuis bien trop longtemps. 

De quelques réactions et manoeuvres 

Comme on pouvait s’y attendre, cette décision  de la Chambre préliminaire de la CPI a été rejetée le jour même par les États-Unis (voir la déclaration officielle du Département d’État). 

Sans surprise, elle a provoqué les gesticulations officielles désormais habituelles des plus hautes autorités israéliennes contre la CPI (voir par exemple l’article de presse publié dans le Washington Post du 11/02/2021);  ainsi que des gestions diplomatiques au plus haut niveau, comme par exemple avec l´Inde, au succès incertain (voir cette note du The Indian Express en date du 11/02/2021).

Par contre, de la part des Nations Unies, le Rapporteur Spécial sur la situation des droits de l´homme dans le territoire palestinien occupé a souligné que :

“Cette décision ouvre la porte à ce que des allégations crédibles de crimes relevant du Statut de Rome fassent enfin l’objet d’une enquête et puissent éventuellement atteindre le stade du procès devant la CPI” /…/ Selon l’expert, les allégations de crimes graves qui pourraient faire l’objet d’une enquête par la Procureure de la CPI comprennent « les actions d’Israël pendant la guerre de 2014 contre Gaza, le meurtre et les blessures de milliers de manifestants en grande partie non armés pendant la Grande Marche du retour en 2018-2019, et les activités de colonisation d’Israël à Jérusalem-Est et en Cisjordanie ». « La Procureure peut également examiner les allégations de crimes graves impliquant des groupes armés palestiniens » (voir communiqué de presse de l’ONU du 9/02/2020).

Concernant les organisations de la société civile spécialisées dans le domaine des droits de l´homme, outre les organisations palestiniennes, plusieurs d´entre elles ont exprimé leur profonde satisfaction : parmi de nombreux autres textes, nous renvoyons nos lecteurs au communiqué de presse de Human Rights Watch (HRW), au communiqué de presse d’Amnesty International (AI) et à celui de la Fédération internationale des droits de l’homme (FIDH).

La Chambre de la CPI était composée de trois membres: une magistrate (du Bénin), et deux magistrats (de France et de Hongrie) ; elle était présidée par le juge hongrois, qui a choisi de se séparer de ses deux collègues, comme nous le verrons dans les lignes qui suivent.

Les conclusions de la Chambre de la CPI en bref

Dans son long arrêt (voir le texte complet de 60 pages en anglais), la Chambre de la CPI conclut dans son dispositif (page 60):

“- that Palestine is a State Party to the Statute; (…)

–  by majority, Judge Kovács dissenting, that, as a consequence, Palestine qualifies as ‘[t]he State on the territory of which the conduct in question occurred’ for the purposes of article 12(2)(a) of the Statute; and (…)

– by majority, Judge Kovács dissenting, that the Court’s territorial jurisdiction in the Situation in Palestine extends to the territories occupied by Israel since 1967, namely Gaza and the West Bank, including East Jerusalem”

Deux des trois juges ont donc choisi de considérer que la justice pénale internationale est parfaitement compétente pour examiner ce qui se passe dans tous les territoires palestiniens, y compris Gaza et Jérusalem-Est.

Il s´agit d´un scénario particulièrement redouté par Israël, et ce depuis bien des années. Concernant Gaza par exemple, une dépêche diplomatique révélée para l´organisation Wikileaks dévoile qu´en 2010, lors d’un entretien (privé) entre diplomates nord-américains et leurs homologues israéliens (voir correspondance diplomatique du 23 février 2010 de l´Ambassade des Etats-Unis à Tel Aviv) :

« Libman noted that the ICC was the most dangerous issue for Israel and wondered whether the U.S. could simply state publicly its position that the ICC has no jurisdiction over Israel regarding the Gaza operation ».

Le Colonel Liron Libman était, du moins à l’époque, un haut fonctionnaire israélien, fin connaisseur des règles existantes en droit international puisqu’il assuma pendant de longues années la Direction du Département de Droit International de l’armée israélienne (plus connue par ses sigles IDF).

L’échec de la tentative de certains États proches d’Israël

Ni Israël ni les États-Unis n´étant partie au Statut de Rome de 1998 qui crée la CPI, leurs appréciations concernant la portée exacte des dispositions du Statut de Rome sont d´une valeur assez relative. Néanmoins, ces deux Etats sont parvenus à trouver des États parties au Statut de Rome disposés à convaincre les trois juges que la CPI devait être déclarée incompétente, en leur soumettant des avis juridiques (appelés “amicus curiae“) : sur les 123 États ayant ratifié le Statut de Rome (voir l´état officiel des signatures et des ratifications), seuls l’Allemagne, l’Australie, l’Autriche, le Brésil, la Hongrie, l’Ouganda et la République tchèque se sont sentis obligés de porter secours à Israël, sans obtenir de succès majeur dans leurs efforts.

L´opinion juridique soumise par le Brésil présente un certain intérêt (voir le texte complet) s’agissant d’un État qui, contrairement aux six autres, reconnaît la Palestine comme État : Etat partie au Statut de Rome et reconnaissant la Palestine comme État (et ce depuis 2010), la position brésilienne consistant à démontrer que la CPI n’est pas compétente relève d´un exercice de créativité osé et rarement observé.

Toujours d’un strict point de vue juridique, l´absence de cohérence de certains peut également être apprécié si l’on se rappelle du vote qui a eu lieu en novembre 2012 à New York: sur les sept États mentionnés ci-dessus, trois d’entre eux (Autriche, Brésil et Ouganda) ont voté en faveur de la résolution 67/19 de l’Assemblée Générale des Nations Unies (voir texte de cette résolution et le vote obtenu) reconnaissant la Palestine comme “État Observateur Non Membre” (Note 2), tandis que trois autres se sont abstenus lors du même vote (Australie, Allemagne et Hongrie). 

Il convient également de rappeler que dans un communiqué de presse de mars 2020 (voir texte complet), Amnesty International (AI) avait mis en garde l’opinion publique contre la manœuvre de ce petit groupe d’États, tout en soulignant une autre pression, plus feutrée, exercée cette fois par le Canada :

“We are also deeply concerned by news reports that one state party, namely Canada, has “reminded the Court” of its provision of budgetary resources in a letter to the ICC concerning its jurisdiction over the “situation in Palestine”, which appears to be a threat to withdraw financial support”.

Une tentative a été faite pour obtenir une version complète de cette fameuse lettre émise par le Canada, mais il semble que ce document officiel envoyé à la CPI ne sera pas rendu public, alors qu´une organisation proche d’Israël au Canada fut la première à en signaler l´existence (voir note de CJNews du 26/02/2020). À moins, bien sûr, que les organisations de la société civile canadienne non seulement dénoncent cette manœuvre, somme toute assez grossière (comme, par exemple le fait ce communiqué de l´organisation non gouvernementale CJPMO en date du 3/03/2020), mais exigent également que leurs autorités la fassent connaître intégralement: ce afin que l’opinion publique soit informée de ce que le Canada est capable de faire pour protéger Israël.

Nous avions eu l’occasion d’analyser la portée de la demande intentée par la Palestine en 2018, ainsi que les tentatives (désespérées) d’Israël et de ses alliés pour empêcher à tout prix que ce qui a été entendu à La Haye ce 5 février 2021 ne se concrétise: cette décision ne fait que confirmer l’interprétation faite par le Bureau du Procureur de la même CPI en 2019 (Note 3).

Outre les amici curiae présentés par les alliés d´Israël, parmi les différents avis juridiques soumis à la CPI par des spécialistes du droit international public, les arguments juridiques présentés par le professeur Richard A. Falk de l’Université de Princeton (voir texte) et par le professeur John Quigley de l’Université de l’Ohio (voir texte) se distinguent de bien d´autres. Des quelques rares écrits envoyés en langue française à la CPI, la lecture de l´amicus curiae présenté en faveur des victimes par l´avocate Dominique Cochain Assi (voir texte) est recommandée: au paragraphe 21, on y lit que:

“… on voit mal comment la CPI pourrait dénier son droit à enquêter sur les crimes de guerre commis dans ces Territoires alors que sa finalité n’est pas de régler des contestations de souveraineté, mais bien de juger des crimes contre l’humanité, crimes de guerre et génocides et les crimes d’agression commis contre les individus ressortissants d’un État ayant accepté la compétence de la Cour“.

L´attitude de défiance d’Israël et de son fidèle allié américain face à la justice pénale internationale

On rappellera que, lorsque le Bureau du Procureur de la CPI a annoncé qu’il avait procédé à l’ouverture officielle d’une enquête en Palestine en décembre 2019 (voir communiqué officiel), en Israël le Premier ministre et le Ministre de la Défense n’ont pas trouvé de meilleur argument que celui de disqualifier la CPI, en indiquant qu’elle était “antisémite” (voir l’article du Jerusalem Post et ce câble de l´agence Reuters) : ceci dans le cadre des réactions courroucées de l’appareil d’État israélien qui ne font plus beaucoup d’effet.

Il faut garder à l’esprit qu’Israël a bénéficié, comme jamais auparavant dans l’histoire, d’un occupant de la Maison Blanche (jusqu’en janvier 2021) prêt à satisfaire chacune de ses prétentions et de ses caprices, tant sur le plan bilatéral (Note 4) que multilatéral, creusant l´isolement de ces deux Etats au sein des Nations Unies comme jamais auparavant (Note 5): dans le cadre des pressions exercées sur la CPI, les États-Unis ont adopté des sanctions contre le personnel de la CPI en juin 2020 (un geste inédit dans l´histoire du droit international), que nous avions eu l’occasion d’analyser (Note 6).

Concernant les diverses réactions d´Etats à ces sanctions nord-américaines , on peut citer, parmi quelques autres, la réaction officielle du Costa Rica lorsqu’en septembre 2020 les États-Unis ont matérialisé leurs sanctions contre le personnel de la CPI (Note 7), confirmant l’attachement que porte depuis 1998 le Costa Rica au Statut de Rome ; le soutien sans réserve du Costa Rica à la CPI a également été démontré, lorsqu’une initiative conjointe du Costa Rica et de la Suisse a réussi à recueillir 67 signatures d’États, dont celle de la France, rejetant l’annonce des États-Unis en juin 2020 en vue de sanctionner le personnel de la CPI (Note 8).

Auparavant, en signe de solidarité absolue avec Israël, les États-Unis avaient choisi de se retirer du Conseil des Droits de l’Homme des Nations Unies lorsque cet organe avait adopté une résolution créant un mécanisme d’enquête sur les exactions israéliennes contre les manifestants palestiniens participant à la “Grande Marche du Retour” en juin 2018, que nous avions également analysé (Note 9).

Photo de Nikki Haley, Représentante des États-Unis aux Nations Unies quittant la salle du Conseil de Sécurité au moment où Riyad Mansour, Représentant de la Palestine, commence son allocution, le 15 mai 2018 à New York. Photo extraite de cette note de presse intitulée “EE.UU. se queda solo en la ONU ” (La Vanguardia, édition du 16/5/2018).

Au-delà des gesticulations, des vociférations et des menaces de l’allié américain, en juillet 2020, la presse israélienne a révélé que les autorités préparaient une liste secrète de centaines de membres de ses forces de sécurité impliqués dans des actes pouvant être qualifiés de crimes de guerre ou de crimes contre l’humanité (voir l’article de Haaretz du 16/07/2020 intitulé “Israel Drafts Secret List of Hundreds of Officials Who May Stand Trial at International Court ” et cet autre article publié à la même date dans Times of Israel). Il s’agit d’officiers israéliens à qui leurs autorités expliquent ce que signifie le fait de voir leur nom inscrit dans une enquête de la CPI, quelles destinations à l’étranger ils devront d´éviter si la justice nationale a la possibilité d’ordonner leur arrestation en cas de mandat d’arrêt de la CPI; on ne peut exclure que divers mécanismes puissent leur être aussi suggérés afin de compliquer leur identification dans leurs documents d’identité.

On notera au passage qu´exception faite de la Serbie, les Etats avec lesquels Israël a soit annoncé qu´il procédera à normaliser ses relations ces derniers mois,  soit qui ont été mentionné dans certains cercles parmi ceux avec lesquels il pourrait le faire prochainement, ne sont pas Parties au Statut de Rome signé en 1998 (Arabie Saoudite, Bahreïn, Emirats Arabes Unis, Kosovo, Oman, Maroc, et Soudan).

On doit garder à l’esprit qu’Israël, en tant qu’État, ne coopérera pas avec la justice pénale internationale de La Haye et qu’il est fort prévisible que l’ensemble de son appareil d’État cherchera, par tous les moyens, à protéger ses ressortissants (militaires ou civils) s´ils sont requis par la justice pénale internationale.

En guise de conclusion

Au-delà de ce qu’Israël a prévu pour protéger ses ressortissants de la CPI, ce jugement du 5 février 2021 met fin à un long cheminement procédural depuis la demande d’enquête préliminaire déposée en mai 2018 par la Palestine.  

Dans son analyse de la décision du 5 février de la Chambre de la CPI (Note 10), François Dubuisson, professeur de droit international public à l’Université Libre de Bruxelles (ULB), note que :

“Même si la tenue d’un procès à La Haye envers des responsables israéliens peut s’avérer très hypothétique, la simple mise en accusation ou la délivrance d’un mandat d’arrêt à l’égard de divers hauts responsables israéliens, militaires ou politiques, serait déjà porteuses d’une grande force symbolique, susceptible de mettre une certaine pression sur les Etats occidentaux, alliés de l’Etat d’Israël. “

En effet, cette décision ouvre la voie à la justice pénale internationale pour examiner tout ce qui a été observé, documenté et dénoncé provenant du territoire palestinien (et ce depuis juin 2014) et qui a plongé dans le deuil nombre de familles palestiniennes.

Le fait qu’une juridiction internationale telle que la CPI, pour la première fois dans l’histoire du droit international public, se prononce sur le statut de la Palestine en tant qu’État, et accepte d’examiner ce qui se passe à l’intérieur de son territoire, donne à cette décision une portée non seulement juridique, mais aussi hautement symbolique et pleine d’espoir. 

–Notes–

Note 1 : Lors de la toute première tentative de la Palestine vis-à-vis de la CPI en 2009, c´est effectivement le qualificatif utilisé par le Ministère de la Défense : cf. FERNANDEZ J., La politique juridique extérieure des Etats- Unis à l´égard de la Cour Pénale Internationale, Paris, Pedone, 2010, p. 325. Sur cette reconnaissance faite par la Palestine en janvier 2009 de la compétence de la CPI, voir PELLET A. et alii, “Les effets de la reconnaissance par la Palestine de la compétence de la C.P.I.”, document collectif en date du 14 février 2010 souscrit par de nombreux spécialistes du droit international public, disponible ici.

Note 2 : Cf. SALMON J., “La qualité d´Etat de la Palestine” , Revue Belge de Droit International (RBDI), Volume 45, 2012, pp. 13-40 (texte intégral disponible ici). Dans cet article, l´auteur signale de manière fort juste que: “Certes, l’Assemblée générale n’est pas censée reconnaître les États ; il n’en demeure pas moins que la qualification qu’elle détermine est le résultat de votes d’États souverains qui, lorsqu’ils se prononcent par un vote affirmatif, reconnaissent que l’entité visée est un État – sauf à plonger dans la schizophrénie. À partir de ce moment, il n’est plus contestable que l’entité qui bénéficie de cette qualification est titulaire des droits et des obligations que le droit international confère à l’État du droit des gens”.

Note 3: Cf. BOEGLIN N., “Solicitud de investigación contra exacciones militares israelíes procede en todos los territorios palestinos, Gaza incluida. Fiscal de la Corte Penal Internacional“, site officiel de la Universidad de Costa Rica (UCR), section Voz Experta, édition du 12/05/2020, disponible ici .

Note 4: Concernant  l´un des caprices israélien parfaitement illégal au regard du droit international public ayant obtenu le soutien inéquivoque de l´administration du Président Trump, cf. ALLAND D. “Un adieu au droit international public?  A propos d´un déclaration américaine relative aux colonies israéliennes en Cisjordanie et de ses suites”, Revue Générale de Droit International Public (RGDIP), 2020-I, pp.75-86 (número disponible dans son intégralité ici).

 Note 5 : Concernant le transfert de l´Ambassade des Etats-Unis a Jérusalem en 2018, la résolution 73/22 (voir texte complet) de l´Assemblée Générale des Nations Unies condamnant cette décision unilatérale a été adoptée avec 148 votes pour, 11 contre et 14 abstentions (voir vote enregistré): parmi les onze votes contre, outre les États-Unis et Israël, on dénombre l´Australie, le Canada, le Guatémala, les Iles Marshall, les Iles Salomon, le Kiribati, la Micronésie, Nauru et Palau.

Note 6: Cf. BOEGLIN N., “Les sanctions annoncées par les États-Unis contre le personnel de la Cour Pénale internationale (CPI) : brève mise en perspective”, Le Monde du Droit, section Décryptages, édition du 14/07/2020, disponible ici.

Note 7 : Cf. BOEGLIN N., “Sanciones de EEUU  contra la Corte Penal Internacional (CPI): breves apuntes sobres las omisiones de sus verdaderas motivaciones”, Ius360, édition du 8/09/2020, disponible ici.

Note 8 : Cf. BOEGLIN N., “Sanciones de EEUU a la Corte Penal Internacional: a propósito de la reciente respuesta colectiva de 67 Estados“, site officiel de l´Universidad de Costa Rica (UCR), Section Voz Experta, édition du 9/07/2020, disponible ici.

Note 9 : Cf. BOEGLIN N., “El retiro de Estados Unidos del Consejo de Derechos Humanos: breves apuntes”, Derecho Internacional Público (DIPublico), édition du  20/06/2018, disponible ici .

Note 10 : Cf. DUBUISSON F., “Quelques réflexions sur la décision de la Chambre préliminaire de la CPI”, Association des Universitaires pour le Respect du Droit International en Palestine (AURDIP), édition du 7/02/2021, disponible ici.

Ce texte a été élaboré par Nicolas Boeglin, Professeur de Droit International Public, Faculté de Droit, Universidad de Costa Rica (UCR). Une version préliminaire a été publiée sur le site de l´Association des Universitaires pour le Respect du Droit International en Palestine (AURDIP, France) le 14/02/2021. 

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